Build Operate Transfer (BOT) dan Potensi Kehilangan Aset Pemerintah Daerah

Pada dasarnya BOT merupakan pemanfaatan aset milik negara atau daerah berupa tanah yang pemanfaatannya dilimpahkan kepada pihak lain atau swasta selama jangka waktu tertentu di mana pihak swasta memperoleh hak konsensi (hak mengelola lahan dan bangunan) dan pemerintah mendapatkan royalti atas pemakaian asetnya. Selain itu setelah habis masa penggunaan oleh pihak swasta, tanah dan bangunan yang dibangun swasta  di atas tanah tersebut harus dikembalikan atau diserahkan kepada pemerintah pusat atau pemerintah daerah.

Aset yang diserahkan  pemerintah kepada pihak swasta/investor selaku pengelola harus dicatat dan disajikan sebagai aset Kerja Sama Operasi (KSO)  pada aset lainnya di neraca sebesar biaya perolehannya. Investor mengkapitalisasi seluruh biaya yang dikeluarkan untuk membangun aset KSO dalam akun aset KSO dalam konstruksi. Setelah konstruksi selesai dan siap dioperasikan, maka akun aset KSO dalam konstruksi akan dihapus ke aset KSO. Pada akhir masa konsesi, investor menyerahkan aset KSO yang telah selesai masa konsesinya kepada pemerintah. Pemerintah mencatat penyerahan aset KSO ini sama halnya seperti transaksi penerimaan aset tetap hibah/donasi sebesar biaya perolehannya, atau biaya pembangunan yang tercantum di perjanjian KSO atau sebesar nilai wajar, tergantung mana yang paling obyektif atau paling berdaya uji. Selanjutnya aset KSO tanah direklasifikasi dari aset lainnya ke aset tetap di neraca.

BOT memerlukan dana yang besar dan rentan terhadap sejumlah risiko. Risiko yang umum terjadi pada BOT antara lain adalah: (1).Risiko Konstruksi (construction and operation risk), yaitu risiko konstruksi proyek yang diinginkan tidak dapat terealisasi hingga waktu yang telah ditentukan. Kemungkinan keterlambatan penyelesaian konstruksi ini seharusnya dimasukkan juga dalam kontrak atau perjanjian yaitu dengan mencantumkan pengenaan denda atau ganti rugi untuk suatu keterlambatan atau meminta jaminan pelaksanaan (performance bond) pada tingkatan yang berbeda. (2).Risiko membengkaknya biaya yang melebihi perkiraan biaya semula. Jika terjadi hal seperti ini, maka dapat diperjanjikan dalam kontrak adanya harga yang pasti atau dapat pula diupayakan risiko tersebut ditanggung bersama antar para pihak. (3).Risiko politik, yaitu risiko yang timbul dari stabilitas negara yang terganggu seperti huru- hara, unjuk rasa yang tak terkendali, atau perang. (4).Risiko musibah yang disebabkan oleh bencana alam seperti banjir, gempa, badai. Hal ini sebaiknya diatasi dengan asuransi. (5).Risiko tidak diperolehnya bahan baku yang sangat diperlukan dalam proyek BOT. Oleh karenanya perlu dibuat kontrak dengan pemasok untuk meminimalisir risiko tersebut.(6).Risiko pasar, yakni berkaitan dengan produk yang akan dijual atau jasa  yang akan dilakukan ternyata tidak dapat menutupi semua pengeluaran  yang telah dilakukan. Apabila barang atau jasa yang dihasilkan proyek BOT tidak dapat dijual pada harga yang diprediksikan maka kemungkinan kelangsungan hidup proyek BOT tersebut akan terancam.

Biasanya karena keterbatasan kemampuan pendanaan, pemerintah memilih pola BOT untuk pemanfaatan tanah miliknya melalui pembangunan aset oleh pihak swasta atau investor. Hal seperti ini merupakan salah satu keuntungan BOT bagi pemerintah karena tidak perlu mengeluarkan biaya untuk membangun aset di atas tanahnya. Keuntungan lainnya antara lain : (1).Pemerintah tidak menanggung risiko jika terjadi kenaikan kurs atau kenaikan harga. (2).Pemerintah memiliki kontrol terhadap kinerja operasional, standar pelayanan dan perawatan atas aset yang dibangun.(3).Pemerintah memiliki kemampuan untuk mengakhiri kontrak jika standar kinerja tidak terpenuhi kendati fasilitas tersebut masih dapat terus dipakai. (4).Pemerintah mendapatkan royalti atau bagian keuntungan setiap tahun dari pihak swasta yang mengelola aset tersebut. (5).Pemerintah mendapat tambahan fasilitas baru.

Di samping keuntungan bagi pemerintah, BOT juga berdampak kerugian bagi pemerintah yakni antara lain berupa : (1).Pemerintah kehilangan monopoli atas aset tersebut dan menyerahkan monopolinya kepada swasta. (2).Kadang pemerintah masih dilibatkan dalam masalah pembebasan tanah, relokasi lahan atau pemindahan lokasi, masalah pencemaran atau kerusakan lingkungan akibat pembangunan oleh swasta yang melanggar amdal (analisis mengenai dampak lingkungan). Oleh karena itu pemerintah harus melakukan perhitungan yang matang sebelum melaksanakan kerjasama pola BOT dengan pihak swasta.

Berbeda dengan ruislag (tukar guling) di mana terjadi pelepasan aset milik pemerintah yang ditukar dengan aset milik swasta, pada BOT tidak ada pelepasan aset milik pemerintah kepada swasta. Namun dalam pelaksanaannya apabila tidak hati-hati maka risiko yang terjadi adalah pemerintah berpotensi kehilangan asetnya tanpa memperoleh imbalan yang sepadan. Hal seperti ini sudah pernah terjadi terutama pada pemerintah daerah yang relatif baru atau pemerintah daerah hasil pemekaran.

Untuk daerah pemekaran yang baru berpisah dengan daerah induk ada kemungkinan sewaktu masih bergabung dengan daerah induk telah terjadi kerjasama BOT dengan pihak swasta. Kelengkapan dokumen terkait BOT (seperti perjanjian, sertifikat tanah, HGB) rawan hilang atau berpotensi diselewengkan apalagi jika pengadministrasian dokumen di daerah itu dan daerah induk tidak baik.

Potensi hilangnya aset pada pelaksanaan pola BOT di sejumlah daerah antara lain disebabkan : Pertama pencatatan dan pengelolaan aset yang buruk  di mana tanah milik pemerintah daerah (pemda) tidak tercatat di daftar aset dan neraca pemda, perjanjian BOT yang asli atau bahkan fotokopinya saja tidak jelas tempat penyimpanannya dan siapa yang menyimpan, sertifikat tanah atas nama pemda tidak ditemukan atau sertifikat masih atas nama pihak lain. Kedua, Perjanjian BOT yang dibuat memiliki banyak kelemahan yang merugikan pemerintah daerah. Kedua penyebab ini akan mendorong penyebab ketiga (yaitu itikad tidak baik dari pejabat yang berwenang dan atau pihak swasta) melakukan tindakan-tindakan yang dapat mengakibatkan hilangnya aset milik pemda.

Sebagai contoh di suatu daerah di Indonesia terjadi kerjasama antara pemda dengan pihak swasta dengan pola kerjasama BOT. Pada tahun 2002 di atas tanah milik pemda tersebut dibangun pusat pertokoan oleh pihak swasta. Dalam perjanjian yang dibuat oleh kedua belah pihak hanya memuat bahwa pembangunan dilaksanakan dan dibiayai  pihak swasta dan pemda wajib menyediakan lahannya, atas pemanfaatan tersebut pihak pemda diakui memiliki penyertaan modal dan akan memperoleh bagian keuntungan dari toko yang terjual (tidak disebutkan berapa persen penyertaan modalnya dan berapa persen dari keuntungan tersebut diserahkan kepada pemda).

Perjanjian kerjasama BOT yang ada pada pemda tersebut hanya berupa foto kopi dan tidak ada naskah aslinya. Walaupun hanya foto kopian tapi sangat sulit menemukannya, di cari di bagian umum sekretariat daerah tidak ada, di bagian perlengkapan tidak ada, di bagian ekonomi maupun hukum tidak ada juga, pihak swasta yang turut dalam perjanjian itu juga tidak diketahui keberadaannya (kantornya sepi dan tanpa staf), para pejabat terkait ketika ditanya juga menyatakan ketidaktahuannya. Akhirnya dari seorang mantan Kabag Ekonomi pemda tersebut didapatkan foto kopi perjanjian BOT yang dimaksud.

Atas tanah pemda yang dikerjasamakan tersebut telah terbit Hak Guna Bangunan (HGB) atas nama pihak swasta dan HGB tersebut berakhir pada tahun 2023. Kendati hak pihak swasta mengagunkan atau menjaminkan  HGB kepada pihak pemberi kredit tidak dicantumkan dalam perjanjian, pihak swasta telah menjaminkan HGB tersebut ke salah satu bank milik pemerintah dan saat ini pihak swasta tersebut dinyatakan dalam posisi kredit macet oleh bank yang bersangkutan.

Menurut Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara pada pasal 49 ayat (5) : barang milik negara/daerah dilarang digadaikan atau dijaminkan untuk mendapatkan pinjaman. Ini berarti semestinya penjaminan HGB tersebut bukan penjaminan tanah milik pemda tapi hanya penjaminan bangunan yang ada di atasnya.

Harusnya dalam perjanjian tersebut di atas dinyatakan pula bahwa (1).HGB adalah milik pemda dan apabila diperlukan dengan kuasa khusus, pihak swasta/investor dapat menggunakannya sebagai jaminan utang pada bank untuk membiayai pembangunan gedung (2). Pihak swasta/investor harus mengembalikan sertifikat HGB setelah pinjaman kepada bank dilunasi, selambat-lambatnya ‘X’ tahun setelah ditandatangani kontrak (3).Pihak swasta /investor bertanggung jawab atas risiko finansial sebagai akibat transaksi dengan bank/lembaga keuangan sebagai penyandang dana untuk pelaksanaan dan pembangunan. (4).Perjanjian ini dapat dibatalkan apabila ketentuan perjanjian ini tidak dipenuhi pihak swasta/investor. Hal seperti ini antara lain untuk mempertegas bahwa HGB adalah milik pemda dan atas kelalaian pihak swasta yang tidak mampu melunasi utangnya di bank, yang dapat disita bank hanyalah bangunannya saja bukan tanahnya karena yang dijadikan jaminan adalah bangunannya saja.

Potensi kehilangan aset pemda untuk kasus di atas dapat terwujud, pertama boleh jadi karena hingga batas waktu yang diperkenankan berakhir pihak swasta tidak juga melunasi utangnya maka pihak bank menyita tanah dan bangunan yang dikelola pihak swasta tersebut untuk selanjutnya dilelang. Yang kedua, pihak  swasta melunasi utangnya di bank kemudian bekerjasama dengan oknum Badan Pertanahan Nasional (BPN) untuk meningkatkan status HGB menjadi hak milik atas nama pihak swasta ( hal seperti ini dapat saja terjadi sebagaimana terbitnya HGB tanpa adanya Hak Pengelolaan Lahan atau HPL). Sedangkan dalam daftar aset pemda yang bersangkutan tanah yang dipakai untuk BOT tersebut tidak pernah dicatat dan tidak ada bukti-bukti kepemilikan yang dikuasai pemda sehingga tidak akan dianggap telah terjadi kehilangan aset.

Sebagai penutup dari tulisan ini, kerjasama pola BOT (Build Operate Transfer) pada dasarnya tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku dan bukanlah hal yang tabu untuk diterapkan pemerintah daerah guna mengoptimalkan pemanfaatan asetnya. Hanya saja BOT perlu dipersiapkan, dilaksanakan dan diawasi dengan baik agar tidak merugikan daerah baik dari sisi pendapatan, lingkungan, kepemilikan aset maupun dari sisi potensi hilangnya aset daerah. (***).